Подготовлены редакции документа с изменениями, не вступившими в силу

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с изм. и доп., вступ. в силу с...

Статья 8.1. Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)

1. В целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) может применяться риск-ориентированный подход.

1.1. Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством Российской Федерации.

1.2. Перечень видов регионального государственного контроля (надзор а), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе определить виды регионального государственного контроля (надзора), при организации которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке.

2. Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска - также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.

4. Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности определяются Правительством Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральным законом. Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора) определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральным законом или Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе определить общие требования к критериям отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора), а также к порядку их установления.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. В случае, если критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска предусматривают проведение органом государственного контроля (надзора) расчета значений показателей, используемых для оценки тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, оценки вероятности их несоблюдения, методики такого расчета утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности.

6. Правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности определяются Правительством Российской Федерации. Указанные правила должны предусматривать возможность подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем заявления об изменении присвоенных им ранее категории риска или класса (категории) опасности.

7. В случае, если в соответствии с федеральным законом отнесение деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности осуществляется в рамках осуществляемых органом государственного контроля (надзора) полномочий по государственной регистрации, выдаче разрешения (специального права) или иных подобных полномочий, правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности определяются нормативным правовым актом, устанавливающим порядок осуществления указанных полномочий такого государственного органа.

8. Положениями о видах федерального государственного контроля (надзора) может быть предусмотрено использование органами государственного контроля (надзора) индикаторов риска нарушения обязательных требований как основание для проведения внеплановых проверок. Индикаторы риска нарушения обязательных требований разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, и подлежат размещению в сети "Интернет".

(см. текст в предыдущей редакции)

Открыть полный текст документа

3 сентября 2016 года было выпущено Постановление №806 «О риск-ориентированном подходе». Оно регулирует нюансы установления классов риска для ИП и ЮЛ. В Постановлении же перечислены формы госконтроля, при использовании которых актуален риск-ориентированный подход.

Что собой представляет риск-ориентированный подход

Риск-ориентированный подход (РОП) – это способ организации надзора, в рамках которого строгость осуществления контрольных мероприятий зависит от категории риска проверяемых субъектов. ЮЛ или ИП наделяются классом опасности контролирующими органами. При этом принимается во внимание тяжесть результатов несоблюдения правил безопасности. РОП используется со следующими целями:

• Оптимизация использования ресурсов при проведении проверки.
• Сокращение издержек ЮЛ и ИП.
• Увеличение эффективности надзорных мероприятий.
• Повышение безопасности деятельности проверяемых субъектов.
• Уменьшение количества аварийных ситуаций и их последствий.
• Снижение трудоемкости надзорных мероприятий.

Использование риск-ориентированного подхода регулируется статьей ФЗ от 26.12.2008 г. №294, Постановлением Правительства от 05.07.2017 №801. В чем заключается суть РОП? При проведении проверок используется два подхода: полный и дифференцированный. Всеобъемлющие проверки отличаются тратой больших ресурсов, низкой эффективностью. Направленные проверки позволяют сконцентрировать усилия проверяющих органов на организациях, которые потенциально могут причинить вред. Одновременно с этим снижается нагрузка на организации, которые не несут никакой угрозы. То есть число проверок в отношении добросовестных учреждений уменьшается.

К СВЕДЕНИЮ! Риск-ориентированный подход используется при проверках медучреждений, при контроле пожарной безопасности. Это достаточно универсальный инструмент.

Базовые принципы риск-ориентированного подхода

Рассмотрим базовые принципы РОП:

1. Четко сформированные критерии риска. Возможность точного определения потенциального риска ЮЛ и ИП по сформированным критериям.
2. Нацеленность на деятельность компаний, которые могут представлять опасность для ценностей, охраняемых законом.
3. Формирование системы управления рисками.
4. Оценка субъекта на соответствие категории риска на основании правдивых и полных сведений.
5. Субъект может изменяться, а потому важна периодическая переоценка рисков.
6. Совершенствование системы сбора информации, на основании которой принимается решение о присуждении определенной категории.

Оценка должна выполняться непредвзято. Перед присуждением категории собирается вся необходимая информация о субъекте.

Как определяется класс риска?

• Потенциальный вред при игнорировании требований, степень негативных последствий.
• Степень вероятности нарушения требований.

Порядок присуждения категории риска регламентирован Постановлением от 17 августа 2016 года №806. Проверка осуществляется в отношении медицинских учреждений. Конкретная категория присуждается на основании информации, которая содержится в едином реестре лицензий на медицинскую деятельность. Наделять субъекты определенным классом риска может только руководитель или заместитель руководителя Росздравнадзора. Осуществляется эта процедура на основании критериев, изложенных в приложении к Постановлению №801.

Категории риска

При определении категории используется показатель риска. Образуется он путем суммирования значений показателей, которые характерны для конкретного субъекта. Данные для расчетов приведены в приложении к Постановлению №801. Рассмотрим категории:

1. Очень высокий риск.
2. Высокий.
3. Значительный.
4. Умеренный.
5. Пониженный.

Периодичность проверок

• Очень высокий – проверки единожды в год.
• Высокий риск – проверки раз в два года.
• Значительный – раз в три года.
• Средний – раз в пять лет.
• Умеренный – раз в шесть лет.
• При низком риске проверки не проводятся.

Существуют также критерии вероятности несоблюдения субъектом требований, что может повлечь за собой негативные последствия. Оценка этой вероятности осуществляется на основании информации о результатах проверок, выполняемых ранее, назначенных наказаниях.

Структура системы риск-ориентированного подхода

Внедрение РОП предполагает прохождение ряда этапов. Рассмотрим основные этапы проверок:

1. Формирование категорий классов риска.
2. Сбор информации о конкретном субъекте.
3. Анализ полученных сведений.
4. Планирование надзорных мероприятий.
5. Реализация проверок.
6. Анализ эффективности надзорных мероприятий.

После проведения проверок, если это требуется, категория риска субъекта изменяется.

Нюансы сбора информации о субъекте

В отношении компании перед проведением проверки обязательно выполняется сбор информации. В частности, собираются следующие данные:

• Наличие лицензии.
• Прохождение аттестации.
• Страхование.
• Показатели аварийности и травматизма.
• Отчетность по рискам и прочим показателям.
• Декларации и экспертиза.
• Наличие внутреннего подразделения, отслеживающего исполнение требований.
• Наличие административных наказаний относительно нарушений в компании.
• Информация о выполнении предписаний и рекомендаций госорганов.
• Данные о наличии несчастных случаев и инцидентов в учреждении.
• Устранение нарушений, которые были выявлены в результате предыдущих проверок.
• Прочие сведения о конкретном субъекте, касающиеся предмета надзорных мероприятий.

При анализе компании во внимание принимается вся совокупность информации.

Нюансы проверки пожарной безопасности с применением риск-ориентированного подхода

При назначении категории, о чем было упомянуто ранее, принимается во внимание возможность нарушения требований субъектом. Если учреждение часто нарушает требования, назначается более высокий класс опасности. Возможность нарушений требований подразумевает анализ такой информация, как:

1. Итоги прошлых проверок, при которых выявилось несоответствие субъекта требованиям безопасности.
2. Наличие данных о возгораниях в учреждении в течение 5 предшествующих лет.
3. Наличие административного наказания, касающегося нарушения требований пожарной безопасности, вступившего в силу в течение 3 последних лет.

Регулярно проводится переоценка класса риска. Переход в другую категорию выполняется в соответствии со следующими условиями:

1. Формированием подразделений пожарной охраны для повышения степени защиты.
2. Формированием в учреждении специального подразделения, которые будет заниматься профилактикой возгораний. Кадровый состав подразделения должен включать в себя сотрудников с пожарно-техническим образованием и стажем работы в соответствующих органов, составляющим не менее 5 лет.
3. Отсутствием нарушений пожарной безопасности при исполнении проверок.

К примеру, в учреждении была проведена проверка, в результате которой не выявлены нарушения. В этом случае субъект вместо значительной категории риска приобретает средний класс риска. Переход из одной категории в другую должен быть обоснован. Если в учреждении ничего не поменялось, то и класс риска не будет изменяться.

В начале марта в послании Федеральному Собранию Владимир Путин заявил, что систему контроля и надзора в течение двух лет необходимо перевести на риск-ориентированный подход. На данный момент проходит реформа контрольно-надзорной деятельности, она была утверждена в декабре 2016 года, срок реализации - до 2025 года.

Что такое этот риск-ориентированный подход? Расскажем в новом тексте Milknews в рубрики “Простыми словами”.

Риск-ориентированный подход применяется в контрольно-надзорной деятельности и предполагает снижение количества государственных проверок в зонах, где риск нарушений меньше. Таким образом он должен снизить административную нагрузку на добросовестные предприятия.

Суть риск-ориентированного подхода в любой сфере заключается в снижении рисков: контроль в зонах повышенного риска растет, а в более безопасных зонах - снижается или отсутствует. Это позволяет вовремя принимать необходимые меры там, где это необходимо и в значительной мере экономить ресурсы. Таким образом, ресурсы распределяются неравномерно, в зависимости от риска, причем это влияет как на частоту, так и на глубину проверок.

Как это работает сейчас?

На данный момент риск-ориентированный подход проявляется в том, что в отношении небольшого компании надзорный орган может ограничиться самой простой процедурой оценки рисков, а к большим учреждениям будет применяться более комплексная проверка.

Сам подход к управлению рисками изначально появился в финансовом секторе, деятельность участников которого предполагает значительные риски - банки, страховщики, инвестиционные фонды стремятся управлять ими для установления цен на свои услуги. Ставки по кредитам, стоимость ценных бумаг и размеры страховых премий напрямую зависят от рисков, которые берет на себя компания.

Благодаря изначальной схожести работы отделов управления рисками в финансовых компаниях и служб внутреннего контроля риск-ориентированный подход внедрился сначала в традиционный аудит, а затем и в прочие виды контроля и надзора, в том числе в государственный.

Одновременно с этим произошло упрощение системы - если в финансовом секторе используются экономико-математические модели просчета рисков с точностью до десятых процента, то в других областях достаточно разделить риски на группы опасности, что мы и видим сейчас в деятельности контрольных ведомств.

Где это прописано?

Применение подхода при организации государственного контроля закреплено в статье 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Основная его цель - оптимальное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов при осуществлении госконтроля, снижение издержек для тех, кого контролируют и повышение результативности проверок.

Для реализации подхода в государственном надзоре используется следующая классификация уровней опасности:

• низкий,
• умеренный,
• средний,
• значительный,
• высокий,
• чрезвычайно высокий.

Это базовая модель, ведомства могут “подстраивать” ее под себя, видоизменяя. Отнесение к той или иной категории рисков зависит от вероятности негативных последствий, масштаба их распространения, а также трудности их разрешения. Если объект относят к чрезвычайно высокому, высокому и значительному классу опасности, орган госконтроля размещает информацию о нем на сайте - так проявляется обещанный принцип открытости, исключающий «заказные» проверки.

Как подход меняет работу ведомств?
Россельхознадзор

В деятельности Россельхознадзора риск-ориентированный подход используется в государственном земельном контроле, карантинном фитосанитарном контроле, а также к ветеринарном надзоре и ветконтроле на границе.

В своем докладе Заместитель руководителя Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Николай Власов отмечает, что ведомство готовилось к реформе и еще в 2007 году задалась вопросом оптимизации контрольно-надзорной деятельности, однако не смогло избежать трудностей при переходе.

Первой проблемой стали критерии оценки риска: было неясно, в каком случае применять выборочную проверку, а в каком проводить тотальный контроль.
Второй проблемой стал доступ к данным об организациях - до реформы не было системы регистрации предприятий как имущественного комплекса, была только система регистрации предприятий как субъектов хозяйственной деятельности. В связи с этим у надзорного органа возникала проблема, когда у большого аграрного холдинга с множеством площадок (к каждой из которых применяются отдельные методы контроля) был один ИНН, и было сложно контролировать виды деятельности в реестре.

С сентября 2017 года риск-ориентированный подход применяется при проверке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в отношении земель сельхозназначения, для них устанавливаются критерии отнесения объектов государственного надзора к определенной категории риска, периодичность проведения плановых проверок в зависимости от присвоенной категории. Введены три категории риска: средняя, умеренная и низкая.

В отношении земельных участков, отнесенных к средней категории риска, устанавливается периодичность проведения плановых проверок не чаще чем один раз в три года. Периодичность проведения плановых проверок для земельных участков категории умеренного риска, - не чаще чем один раз в пять лет, а в отношении участков, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.
За 2017 год Россельхознадзор разработал вышеперечисленные критерии, утвердил их, а также подготовил обоснование отнесения объектов к категориям в соответствии с базовой моделью определения критериев и категорий риска.

Для развития применения риск-ориентированного подхода в сфере земельного надзора Россельхознадзор дорабатывает информационную систему «Цербер» для создания и ведения реестров поднадзорных объектов. В текущем году плановые проверки юрлиц и ИП уже сформированы с учетом критериев риска.
Также ведомством применяется форма проверочного листа - списка контрольных вопросов, предъявляемых к проверяемому. На их основе юридическое лицо или индивидуальный предприниматель может самостоятельно, еще до проверки оценить соответствие объекта к классу опасности.

Указанная форма проверочного листа утверждена приказом Россельхознадзора от 18.09.2017 № 908 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого должностными лицами территориальных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору при проведении плановых проверок в рамках осуществления государственного земельного надзора», приказ вступил в силу в декабре 2017. С этого момента Россельхознадзор и его территориальные управления применяют проверочные листы во всех плановых проверках.

Роспотребнадзор

Роспотребнадзор одним из первых федеральных органов исполнительной власти в 2014 году приступил в внедрению риск-ориентированного надзора. Количество проведенных Роспотребнадзором проверок с 2008 по 2015 год сократилось в 4 раза: с более чем 1 млн. проверок до 265 тысяч (количество плановых проверок снизилось в 7,5 раз, внеплановых - в 2,2 раза).
Проект соответствующего правительственного постановления опубликован на Едином портале для размещения проектов НПА.
В отношении проверяемых при расчете риска учитывается:

• гигиеническая значимость,
• законопослушность (количество выявленных правонарушений),
• население, находящееся под воздействием,
• объемы выпускаемой продукции или оказанных услуг и т. д.

Выявление большого количества правонарушений автоматически повышает класс опасности поднадзорного объекта, т.е. уровень опасности зависит не только от соответствия критериям.

• в случае если показатель потенциального риска причинения вреда в имущественном выражении составляет более 10 млн. руб., то организации или ИП будет соответствовать чрезвычайно высокий риск;
• в случае если показатель потенциального риска причинения вреда составляет от 1 млн. руб. до 10 млн. руб., - высокий риск;
• от 100 тыс. руб. до 1 млн. руб. - значительный риск
• от 10 тыс. руб. до 100 тыс. руб., - средний риск;
• от 1 тыс. руб. до 10 тыс. руб. - умеренный риск;
• менее 1 тыс. руб. - низкий риск.

Плановые проверки в отношении юрлиц и ИП будут проводиться в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска со следующей периодичностью:

• для категории чрезвычайно высокого риска - один раз в календарном году;
• для высокого риска - один раз в 2 года;
• для значительного риска - один раз в 3 года;
• для среднего риска - не чаще чем один раз в 4 года;
• для умеренного риска - не чаще чем один раз в 6 лет.

В отношении категории низкого риска плановые проверки Роспотребнадзора не проводятся.

Как это работает в мире?

Основная концепция внедрения РОП в других странах мира не отличается. На первоначальном этапе разрабатывается нормативная база и инструментарий надзора, этап разработки предполагает стратегическое планирование и риск-ориентированные документы для всех отраслей, а этап реализации подразумевает регулярную актуализацию нормативной базы и оценку результатов.

Частыми проблемами, с которыми сталкивались страны ЕС при переходе к риск-ориентированному подходу, оказались недостаточно проработанная нормативная база и одновременное использование старых и новых нормативных документов, а также нечеткая стратегия и неориентированное на риск планирование.

Основная идея риск-ориентированного регулирования - нельзя регулировать и контролировать все эффективно, полный контроль экономически нецелесообразен.

В соответствии с американской пирамидой правоприменительной практики , контроль за выполнением обязательных требований должен проходить следующим образом: при первом нарушении предприятию выносится предупреждение, устанавливаются сроки на исправление ситуации и производится повторная проверка. При втором - штраф, если нарушение не устранено. При последующем нарушении производится временная приостановка деятельности, а далее объект или предприятие закрывается.

Дания

На примере Дании эксперт Международной Финансовой Корпорации (IFC) Гордана Ристич объяснила , что для поиска источника проблем в контрольно-надзорной деятельности рынка пищевых продуктов используется цепочка прослеживаемости «от фермы до прилавка», и, если проблемы выявляются в одном из звеньев цепочки, контрольно-надзорным органам следует связаться с ответственной стороной для проведения проверки.

Контроль также производится по 5 группам опасности, но в Дании существуют и т.н. элитные группы - стандартная частота проверок составляет 0,5 в год (т.е. раз в 2 года), и если в последних 4 отчетах с результатами проверок не предусматривалось штрафных санкций, компания получает статус элитной и количество проверок относительно нее сокращается (с 5 до 3 в самой высокой группе риска и с 3 до 1 в высокой). Кроме того, приятным бонусом для компании становится то, что она может использовать значок своего элитного статуса в маркетинге, например, в рекламе или маркировке.

В ноябре 2017 Всемирный Банк провел семинар по риск-ориентированному подходу, в ходе семинара профессор Гордана Ристич представила доклад об индикаторах риска для санитарно-эпидемиологического надзора.

В первую очередь, эффективность зависит от правильного анализа реальных угроз, возникающих на проверяемых объектах. Так, например, пищевые производства должны иметь разные уровни риска в зависимости от методов обработки продуктов и потенциальной опасности для потребителя.

«Два идентичных предприятия будут иметь разные риски из-за различной продукции. Свежее молоко опасней пастеризованного», - сказала Ристич.

Согласно международной практике, административные меры, применяемые надзорными органами, должны быть гибким инструментом воздействия. Предприятия должны получить определенное время на устранение нарушений и уже затем, в случае дальнейшего несоблюдения требований, быть наказаны.

Эксперт также указала на важность подготовки инспекторов. По словам Ристич, “современный инспектор должен знать о хороших практиках, умениях, технологиях. Во время проверки он должен оценивать как инфраструктуру, так и процессы”.

Относительно проверочных листов эксперт подчеркнула, что чек-листы должны удобным инструментом выявления рисков, а не простым копированием законодательных норм. То, как на предприятии происходят процессы, важнее формальной оценки инфраструктуры.

В целом, в практике внедрения РОП в ЕС пришли к выводам, что инспекционный контроль может стимулировать компании, а может и производить обратный эффект - продолжительные и частые проверки с целью выписывания штрафа не могут улучшить результаты деятельности компании.

Оценки

В целом, конечно, со стороны реформа выглядит позитивным изменением, облегчающим жизнь бизнесу. Заместитель министра экономического развития, один из инициаторов перехода к РОП Савва Шипов на Российском экономическом форуме рассказал, что решение о проведении проверки должно приниматься не конкретным инспектором, а на основании степени риска, пояснил Шипов.

"Например, поступает жалоба о каких-то нарушениях. Необходимо оценить, какие требования нарушаются, насколько нарушение несет за собой опасность - причинение вреда жизни, здоровью, имуществу, насколько можно доверять источнику информации и так далее. Поэтому мы считаем, что внеплановые проверки постепенно должны переходить на риск-ориентированный подход, и если срабатывают индикаторы, что риск действительно высокий, тогда проверка проводится, если нет, то проверка не нужна", - рассказал Шипов.

Однако у представителей бизнеса и потребительских обществ реформа вызвала разную реакцию.

Дмитрий Янин, Председатель правления Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) в разговоре с Milknews раскритиковал проводимую реформу и связал изменения с нежеланием финансировать контрольные органы.

«На мой взгляд, реформа КНД была инициирована от безысходности. Это связано с нежеланием государства финансировать эффективный надзор, нежеланием обеспечивать компенсационные пакеты надзорным органам, зарплаты и социальные гарантии проверяющим.

Инициаторы реформы исходят из того, что, по их мнению, любой проверяющий - взяточник и коррупционер, и честно работать за 25-30 тысяч рублей инспектор не может. Поэтому вместо инициирования повышения уровня зарплат у служащих и отслеживания адекватности трат ведомств, у нас более 10 лет реализуется стратегия по усложнению деятельности контрольно-надзорных органов.

Главный документ - закон о контроле юрлиц при осуществлении КНД - фактически снизил эффективность контрольно-надзорных мероприятий. Ни в одной стране ЕС мы не нашли практики, когда организацию предупреждают о внеплановой проверке за сутки - таких ограничений нигде нет, потому что после предупреждения посылать госчиновников на проверку неэффективно. Чиновники-реформаторы, инициировавшие вместе с крупным бизнесом и надзирающими органами, достаточно лояльно относятся к мизерным штрафам за обман потребителя и фальсификат, у нас не очень высокие штрафы за нарушения требований технических регламентов. Поэтому тенденция сохраняется, качество и количество надзорных ведомств будет сокращаться, а бизнес продолжит писать правила игры, исходя из условий «не мешайте делать, что хочется».

К остальным изменениям, вроде ранжирования и косметическим изменениям в законодательстве я отношусь спокойно, ключевая проблема - недофинансирование и низкий уровень штрафов, проблемы в законодательстве, отсутствие возможности потребителям через суд массово отстаивать свои интересы (например, в США есть коллективные иски, которые подают общества потребителей, в некоторых странах надзорные органы могут обращаться в суд по поводу не только изъятия продуктов с полок, но и со всего рынка, включая выплату компенсаций)».

Первый вице-президент «ОПОРЫ РОССИИ» Владислав Корочкин рассказал Milknews, что бизнес относится к реформе абсолютно положительно и “участвует в ней самым непосредственным образом”. По мнению Корочкина, плюсы - перестройка взаимоотношений предприятий (причем всех, не только бизнеса) с устаревшей, во многом навязанной внешними агентами парадигмы на современную, более эффективную и менее обременительную как для государства, так и для общества. Минусы заключаются в том, что реформа проходит не так быстро, как это необходимо.

“Те 2-3% дополнительного роста ВВП, которые по оценкам могла бы дать новая система, страна по прежнему теряет. Насколько переход к риск-ориентированному подходу облегчит жизнь предпринимателям? Очень серьезно. Это и снижение количества дорогостоящих плановых проверок, и избавление от многих "экзотических" и парадоксальных обязательных требований, которые, кроме сомнений в адекватности предъявляющих их представителей государства, ничего не давали” - заявил Корочкин.

На вопрос о том, не является ли значительное снижение количества проверок нежеланием государства финансировать надзор, эксперт пояснил, что эффективный контроль можно (и нужно) построить, вообще обходясь без плановых проверок госорганами. “Лучшие мировые практики это наглядно показывают. Тем более сегодня, когда есть тысячи способов обеспечения контроля с помощью разнообразных технических устройств. Кроме того, есть практика страхования и работы Саморегулируемых организаций. Вполне положительная”.

Опасность в любой сфере деятельности имеет количественную характеристику и зависит от многих факторов, которые постоянно изменяются во времени. Одним из наиболее характерных проявлений опасности является риск. Риск действия или риск бездействия имеющийся у 90% причин аварий травм на производстве.

Сущность риска. Риск-ориентированный подход как способ предотвращения рисков

Понятие "риск" не имеет однозначного определения. Отсутствует общепризнанная система терминов в оценке риска. Чаще всего применяют понятие "опасность" и "риск". Трактовка этих терминов не согласованы, поэтому важно дать точное их определение, которое бы отражало взаимосвязи и противоречия между обществом, окружающей средой и новейшими технологиями. Источником опасности и риска для здоровья человека могут быть общество, окружающая среда и техника вместе или каждый из этих факторов в отдельности, то есть можно выделить источники опасности и риска природного, социального или природно-социального генеза (развития).

В широком трактовке риск понимается как поступок, который осуществляют в условиях неопределенности, однако риском может быть и пассивность, бездействие. Как правило, человек рискует, чтобы достичь желаемой цели, или избежать физической опасности. Следовательно, риск можно расценивать и как опасную условие, и как поступок (опасное действие человека как элемента системы).

Риск - статистическая частота вероятности возникновения опасностей, т.е. неблагоприятных обстоятельств, как / могут реализоваться в нежелательную событие; количественная характеристика опасностей.

Последствия или количественная оценка ущерба, причиненного опасностью, зависят от многих факторов, например, от численности людей, которые находились в опасной зоне, количества и качества материальных ценностей, пострадавших, природных ресурсов, перспективности зоны и т.

В структуре предметной деятельности риск выполняет различные психологические функции. Он может быть и целью деятельности человека, и ее мотивом, если она стремится острых ощущений. Психологи считают, что потребность в риске есть у каждого.

По степени допустимости риск бывает таким, которым можно пренебречь, допустим, предельно допустимый, чрезмерный, однако достичь нулевого уровня риска, т.е. абсолютной безопасности, на практике невозможно.

На данный момент самой распространенной является концепция допустимого (приемлемого) риска. Ее суть заключается в достижении такого уровня безопасности, который общество может принять (экономически оправдать). Допустимый риск определяют как реально существующий в определенном виде деятельности, не содержит осведомленного человека от действий, связанных с вероятной опасностью. Итак, допустим риск - это компромисс между уровнем безопасности и реализацией технических, экономических, социальных и политических возможностей государства.

Увеличивая расходы, можно значительно уменьшить величину риска, но экономические возможности для повышения технической безопасности достаточно ограничены. Чрезмерный расход бюджетных средств на техническое снижение риска может нанести ущерб социальной сфере (уменьшаются расходы на медицину, образование, пенсии) и увеличить экономический риск. Необходим баланс между затратами на техническую и социальную сферы. На это нужно учитывать при выборе допустимого риска, с которым общество должно согласиться.

В некоторых странах мира (Голландия, Швеция и др.) Уровень допустимого риска установлено законодательно, например, максимально допустимым уровнем индивидуального риска гибели живых существ считают вероятность 10-6 в год. Очень малым является индивидуальный риск гибели 10-8 в год, максимально допустимый риск для экосистем такой, при котором может пострадать не более 5% вида биоценоза.

Для сравнения риска и выгоды в некоторых странах введен финансовую оценку жизни человека. В Украине многие специалисты выступают против этого, отмечая, что человеческая жизнь святое и оценить его финансово нельзя. Однако с целью защиты человека необходимо оценивать жизнь, особенно когда речь идет о направлении средств на спасение человека или компенсацию за причиненный вред. В США человеческая жизнь оценивается от 650 тыс. До 7 млн долл. (В зависимости от штата). Внедрение концепции приемлемого риска, хотя некоторые критикует ее за анти гуманный подход, позволит значительно повысить безопасность техносферы и человека.

В Украине единая государственная система предупреждения чрезвычайных ситуаций и реагирования на них до сих пор ориентирована преимущественно на реагирование и преодоление последствий опасностей. Это негативно сказывается на возможностях, действенности мер, уменьшении убытков и снижении рисков. Опыт развитых стран подтверждает, что защита населения и территорий должна основываться на управлении рисками природно-техногенного характера путем применения превентивных мер, введения новых количественных методов оценки техногенных и природных рисков. Необходимо постепенно менять рефлективную модель управления и переходить к стратегии, сосредоточенной на предотвращении последствий чрезвычайных ситуаций и их минимизации. Поэтому актуальными являются введение риск-ориентированного подхода для снижения риска возникновения кризисных явлений и разработке государственных программ в области предотвращения нежелательных событиям и их ликвидации.

Риск-ориентированный подход - комплекс организационных мероприятий, предусматривающий мониторинг, анализ, оценка риска любого предприятия на основе вероятностного анализа безопасности с целью предотвращения чрезвычайных ситуаций и управления риском в целом.

Основными задачами риск-ориентированного подхода является обеспечение безопасности промышленных и складских зданий (сооружений), сложных потенциально опасных объектов и объектов повышенной опасности, предприятий, технических систем, объектов с массовым пребыванием людей (аэропорты, морские, речные, железнодорожные и автомобильные вокзалы республиканского и областного значения, станции), которые имеют стратегическое значение для экономики государства. Наличие в Украине более 17 тыс. Потенциально опасных объектов обуславливает высокую вероятность возникновения кризисных ситуаций, которые потенциально угрожают человеку, экономике и окружающей среде. Это актуализирует создание реальных научных основ для разработки методов оценки опасности объектов и научных основ концепции приемлемого уровня риска (социально, экономически, технически и политически обоснованного риска, который не превышает предельно допустимого уровня).

Переход к анализу и управлению рисками имеет не только обеспечить преодоление негативной тенденции к росту количества чрезвычайных ситуаций, но и минимизировать их негативные последствия: человеческие потери, финансовые убытки, нанесение ущерба окружающей среде.

Основы риск-ориентированного подхода применяют как в стратегическом планировании, так и в повседневной деятельности службы гражданской защиты. Одним из возможных направлений совершенствования работы в этой сфере более эффективное проведение практических мероприятий по предотвращению возникновения опасных ситуаций и минимизации их негативных последствий. Это можно осуществить путем заимствования передового эффективного опыта регулирования государственной безопасности стран Европы.

За риск-ориентированного подхода процесс управления безопасностью предполагает следующие этапы:

1. Идентификация факторов риска. Она заключается в выявлении всех источников опасности (угроз), событий, инициирующих возникновение аварий или чрезвычайных ситуаций, описании объекта и существующих средств защиты, возможных сценариев развития событий и их ранжирование.

2. Оценка риска. Это процесс определения вероятности возникновения негативного события (аварии) в течение определенного периода и масштабности последствий для здоровья людей, имущества и окружающей среды.

3. Управление риском. В сфере природно-техногенной безопасности оно ориентировано на минимизацию социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера в Украине путем внедрения современных механизмов регулирования на основе риск-ориентированного подхода и обеспечения приемлемого уровня безопасности населения и территорий. Для достижения задекларированной цели необходимо развивать:

Систему мониторинга, анализа риска и прогнозирования чрезвычайных ситуаций в качестве основы деятельности, направленную на снижение рисков их возникновения;

Систему предотвращения чрезвычайных ситуаций и механизмов государственного регулирования рисков;

Систему ликвидации чрезвычайных ситуаций;

Систему подготовки руководящего состава органов управления, специалистов и населения для снижения рисков и уменьшения масштабов чрезвычайных ситуаций.

Риск-ориентированный подход предполагает также нормирования рисков - нормативно-правовую деятельность по разработке и утверждении норм техногенной и природной безопасности, правил и регламентов хозяйственной деятельности, которые выясняются на основе значений риска в приемлемых пределах. Оно помогает установить границы допустимости техногенной деятельности. Для введения в Украине нормирования рисков чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера необходимо создать государственную систему нормирования. Для ее эффективного функционирования следует: разработать единые методологические подходы к оценке рисков источников опасности различных природы и вида, которые существуют на территории Украины; учитывать все факторы и источники опасности, влияющие на величину риска чрезвычайных ситуаций; учитывать техногенную нагрузку и природно-климатические особенности территорий, значимость всех последствий (экономических, экологических, социальных), которые могут быть вызваны ожидаемыми чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

Сейчас риск-ориентированный подход к оценке экологических проблем является перспективным направлением, быстро развивается. Применение его позволяет решить определенные проблемы токсикологии и гигиенического нормирования. На основе анализа риска можно построить новую токсикометрии с соответствующим математическим аппаратом, унифицировать гигиеническое нормирование на основе создания новой методической оазиса. Так, в отличие от токсичных, канцерогенных факторы не имеют явного порога действия, который можно четко определить единое гигиеническое нормирование, поэтому в пределах традиционных подходов невозможно установить нормирования. Риск-ориентированный подход можно использовать как для пороговых токсичных, так и беспороговая канцерогенных факторов, помогает сблизить пороговисть и безпороговисть как принципы гигиенического нормирования.

Ориентиром для становления уровней приемлемого риска в Украине является значение рисков в развитых странах: минимально возможный риск - не более чем 1 10-6; предельно допустимый - меньше, чем 1 10-4.

Методологию риск-ориентированного подхода применяют как в стратегическом планировании, так и в повседневной оперативной деятельности.

Премьер-министр Дмитрий Медведев подписал разработанное при участии экспертов Открытого правительства постановление о применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля. Согласно этому документу, уже в 2017 году интенсивность и форма проверок по трём видам надзора - санитарно-эпидемиологическому, пожарному и надзору в области связи - будет зависеть от степени рисков на том или ином объекте. Таким образом, переход ведомств на «умный» контроль теперь закреплён официально. С 2018 года на новую модель предстоит перейти всем контрольно-надзорным органам.

Суть состоит в том, чтобы направить основное внимание контрольно-надзорных органов туда, где риск нарушений очевидно выше. Это должно избавить добросовестных представителей бизнеса от излишней административной опеки… Это, действительно, часть масштабной работы по совершенствованию контрольно-надзорных функций государства. Документы готовились с участием бизнес-сообщества и членов Экспертного совета», - отметил Дмитрий Медведев в ходе заседания Правительства 25 августа.

Постановление о риск-ориентированном подходе разработано в рамках утверждённой в апреле этого года « » совершенствования контрольно-надзорной деятельности в РФ на 2016–2017 годы, которая была подготовлена в максимально публичном режиме на площадке правительственной подкомиссии под председательством министра РФ по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова. Проект постановления на площадке подкомиссии, замечания бизнес-сообщества и при Правительстве РФ были учтены при доработке документа. Напомним, реформа контрольно-надзорной деятельности входит в число проектов, которые будут реализовываться в рамках работы президентского по стратегическому развитию и приоритетным проектам.

Подписанное постановление является частью большой работы и фиксирует чёткий подход, который обязаны будут внедрить все без исключения контрольно-надзорные органы в рамках реализации приоритетного национального проекта по реформе контроля и надзора. Риск-ориентированная модель проверок уже используется в большинстве развитых стран мира, её применение, по оценкам международных экспертов, позволило сократить общее количество проверок на 30–90%, а отдельные категории бизнеса, в которых потенциальные риски для безопасности государства и общества минимальны, и вовсе перестали подвергаться плановым проверкам. В России риск-ориентированный подход до сих пор внедрялся в в пяти ведомствах, на которые приходится 75–80% всех проверок. Это МЧС, Федеральная налоговая служба, Роспотребнадзор, Ростехнадзор и Роструд. В ходе пилотных проектов были наработаны успешные практики, которые теперь необходимо масштабировать. С 2017 года "умная" модель проверок теперь уже в обязательном порядке будет внедряться в МЧС, Роспотребнадзоре, Федеральном медико-биологическом агентстве и Роскомнадзоре», - говорит Михаил Абызов.

Правила и критерии отнесения проверяемых объектов к тому или иному классу опасности или категории риска установлены постановлением Правительства. Все проверяемые объекты разделяются на 6 категорий риска. Они будут присваиваться не только исходя из потенциальной опасности, но и в зависимости от того, насколько часто выявляются нарушения на том или ином объекте.

Объекты 1, 2 и 3 классов опасности, риски на которых оцениваются как чрезвычайно высокие, высокие и значительные, будут подвергаться регулярным плановым проверкам. Речь идёт, к примеру, об организациях, эксплуатирующих радиационно и ядерно опасные производства, объектах по уничтожению химоружия, лабораториях, работающих с патогенными микроорганизмами. На предприятиях среднего и умеренного риска плановые проверки нельзя будет проводить чаще одного раза в период, предусмотренный конкретным видом госконтроля. А объекты 6 класса опасности будут освобождены от плановых проверок.

Таким образом, внимание проверяющих органов будет сконцентрировано на объектах, где нарушение безопасности может привести к наиболее тяжёлым последствиям, а также на злостных нарушителях. Такой подход позволит, с одной стороны, повысить в целом защищённость государства и общества за счёт повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности и оптимизировать трудовые и финансовые ресурсы проверяющих госорганов. А с другой стороны - освободить от чрезмерного внимания контролёров, избыточного административного давления и связанных с этим издержек добросовестных предпринимателей, чей бизнес не несёт в себе серьёзных потенциальных рисков. Постановление также предусматривает возможность перехода из одной категории риска в другую в зависимости от качества соблюдения требований. Но важно, чтобы ведомственные методики отнесения к категориям риска были максимально прозрачны и понятны как предпринимателям, так и простым гражданам, и чтобы можно было безошибочно определить, к какой категории относится объект», - считает Михаил Абызов.

О результатах реализации постановления МЧС, ФМБА, Роспотребнадзор и Роскомнадзор должны будут доложить в Правительственную комиссию по проведению административной реформы до 1 февраля 2017 года. По итогам внедрения риск-ориентированного подхода в этих ведомствах методика распределения объектов по категориям риска может быть усовершенствована, полагает министр. Предполагается, что с 2018 года новая модель должна распространиться на все виды контроля и надзора, подпадающие под действие 294-ФЗ о защите прав предпринимателей. Поэтому, по словам Михаила Абызова, планы проверок на 2018 год необходимо будет составлять уже с учётом риск-ориентированного подхода.

Комплексная реформа системы государственного контроля и надзора осуществляется по поручению главы государства в формате Открытого правительства. Летом текущего года в рамках реформы был подготовлен и принят Госдумой в 294-ФЗ, вступающих в силу с 2017 года. Он обеспечит защиту прав предпринимателей при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Поправки, в том числе, дают нормативную базу для применения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности. Одним из ключевых моментов реформы, как ожидается, станет принятие в этом году федерального закона о государственном и муниципальном контроле и надзоре. Для работы над этим фундаментальным документом по поручению главы государства создана межведомственная рабочая группа, которую возглавляет Михаил Абызов.

Президент РФ Владимир Путин по итогам состоявшегося 22 июля с членами Правительства, посвящённого совершенствованию госконтроля, поручил кабмину до 31 декабря текущего года обеспечить принятие нормативных правовых актов, предусматривающих применение риск-ориентированного подхода при организации контрольно-надзорных мероприятий, а также оптимизацию таких мероприятий на региональном и муниципальном уровнях. Ответственными за это в Правительстве главы Минэкономразвития и Минюста, а также министр РФ Михаил Абызов.

По мнению экспертов Открытого правительства, подписание постановления о риск-ориентированном подходе – это один из признаков наступления оттепели в сфере госрегулирования и надзора.

Подписанное постановление Правительства, официально утверждающее новый подход в госконтроле, - это взвешенный, компромиссный во многом результат совместной работы экспертного и делового сообщества и представителей госорганов, которую координировал министр Михаил Абызов. У предпринимателей наконец появились критерии, когда и при каких обстоятельствах надзирающий орган может прийти с проверкой. Это огромный шаг вперед, это настоящая революционная история», - считает вице-президент ОПОРА РОССИИ Марина Блудян.

Вступление в силу новых правил контрольно-надзорной деятельности довольно быстро приведёт к улучшению положения предпринимателей, в особенности малого и среднего бизнеса, уверен сопредседатель «Деловой России», член Экспертного совета при Правительстве Алексей Репик.

Безусловно, разделение бизнеса по уровню опасности с соответствующим перераспределением внимания проверяющих органов - это плюс. Причем положительный эффект будет ощутим не только для предпринимателей, но и для самих контролеров. Во-первых, органы проверки смогут оптимизировать свои трудовые и финансовые ресурсы. Во-вторых, эффективность проверок должна вырасти. Когда объект заведомо отнесен к тому или иному классу опасности, это уже не поиск иголки в стоге сена, а целенаправленная работа по поддержанию эпидемиологической ситуации в норме, по сохранению окружающей среды», - считает он.

Теперь, по словам Алексея Репика, необходимо будет работать над введением аудита контрольно-надзорной деятельности и отказываться от «проверок по расписанию», которые делаются лишь «для галочки».

Для бизнеса переход на риск-ориентированный подход будет полезен с точки зрения сокращения затрат на взаимодействие с органами госконтроля, считает директор Центра технологий государственного управления РАНХиГС, член Экспертного совета при Правительстве Владимир Южаков. Но в то же время, по его словам, пока не понятно, сколько будут стоить для бизнеса неизбежные "бюрократические процедуры и торги" за отнесение к невысоким классам опасности.

Устанавливая категории рисков и классы опасности деятельности бизнеса и производственных объектов, нужно одновременно смотреть, целесообразно ли сохранение госконтроля в отношении деятельности и производственных объектов с невысокими классами опасности с учетом возможности его замещения негосударственными инструментами контроля. А в части деятельности и производственных объектов с высокими классами опасности нужно оценивать результативность госконтроля и его вклад в защиту охраняемых законом ценностей», - считает эксперт.

• Постановление Правительства о применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля